Ryhmäkurista ja kaupunginvaltuutetun vastuusta

Julkaisemme professori (emeritus) Seppo Koskisen kirjoituksen siitä, mikä on valtuutetun virkavastuu kollektiivisessa päätöksenteossa, ja missä menevät henkilökohtaisen vastuun rajat. Kirjoituksen alkuperäinen teksti on julkaistu Edilexinvierashuoneessa (https://www.edilex.fi/uutiset/100615). Alla on lyhennelmä. 

OTT VTK Seppo Koskinen 

Työoikeuden emeritusprofessori  

Valtuutetun virkavastuu kollektiivisessa päätöksenteossa ja henkilökohtaisen vastuun rajat 

Kunnallinen päätöksenteko perustuu edustuksellisen demokratian periaatteeseen, jossa kunnanvaltuutetut käyttävät kunnan ylintä päätösvaltaa. Valtuutettu toimii luottamushenkilönä, jonka toimivalta perustuu vaaleissa saatuun mandaattiin. Tähän asemaan liittyy julkisen vallan käyttö ja sen mukana virkavastuu. Samanaikaisesti kunnallinen päätöksenteko on käytännössä kollektiivista: ratkaisut syntyvät valtuuston enemmistön päätöksinä, usein poliittisten ryhmien valmistelun ja yhteisen linjan tuloksena. Tästä syntyy jännite kollektiivisen päätöksenteon ja virkavastuun henkilökohtaisen luonteen välille. 

Virkavastuun keskeinen lähtökohta on sen henkilökohtaisuus. Jokainen julkista valtaa käyttävä luottamushenkilö vastaa omasta toiminnastaan ja siitä, että päätöksenteko on lainmukaista. Valtuutettu ei toimi oikeudellisessa mielessä poliittisen puolueen tai valtuustoryhmän edustajana, vaan julkisen vallan käyttäjänä. Vaikka poliittiset ryhmät muodostavat käytännössä keskeisen osan kunnallista päätöksentekojärjestelmää, ne eivät ole oikeudellisia toimijoita eivätkä käytä julkista valtaa. Päätökset syntyvät yksittäisten valtuutettujen äänestyksen perusteella, ja oikeudellinen vastuu kohdistuu näihin henkilöihin. 

Kollektiivisen päätöksenteon näkökulmasta poliittinen yhteistyö on välttämätöntä. Valtuustoryhmät mahdollistavat päätöksenteon valmistelun, poliittisten tavoitteiden yhteensovittamisen ja toiminnan ennakoitavuuden. Ryhmäkuri on vakiintunut osa poliittista toimintaa, ja sen avulla ryhmät pyrkivät varmistamaan, että päätöksenteko vastaa poliittisia tavoitteita. Tällainen menettely on demokraattisessa järjestelmässä tavanomaista ja usein myös käytännössä välttämätöntä. 

Oikeudellisesta näkökulmasta ryhmäkurin merkitys on kuitenkin rajallinen. Valtuustoryhmällä ei ole toimivaltaa määrätä valtuutettua käyttämään julkista valtaa tietyllä tavalla. Ryhmän linjaukset ovat poliittisia kannanottoja, eivät oikeudellisesti sitovia määräyksiä. Valtuutettu voi poliittisesti sitoutua ryhmän kantaan, mutta hän ei voi oikeudellisesti luopua harkintavallastaan julkisen vallan käytössä. Vapaan mandaatin periaate merkitsee sitä, että valtuutettu käyttää toimivaltaansa itsenäisesti ja vastaa päätöksistään henkilökohtaisesti. 

Henkilökohtaisen virkavastuun näkökulmasta keskeistä on, että valtuutettu ei voi vapautua vastuusta sillä perusteella, että päätös on tehty ryhmäpäätöksen mukaisesti. Poliittinen ryhmä ei voi ottaa vastuuta julkisen vallan käytöstä eikä vapauttaa yksittäistä valtuutettua vastuusta. Jokainen päätöksentekoon osallistuva luottamushenkilö vastaa omasta kannanotostaan. Tämä korostaa valtuutetun velvollisuutta perehtyä päätöksenteon kannalta olennaiseen aineistoon ja muodostaa kantansa itsenäisesti. 

Virkavastuu ei kuitenkaan merkitse, että valtuutetun tulisi toimia irrallaan poliittisesta yhteistyöstä. Kunnallinen päätöksenteko perustuu työnjakoon, jossa viranhaltijat vastaavat valmistelusta ja luottamushenkilöt päätöksenteosta. Valtuutettu voi perustellusti tukeutua valmisteluun ja asiantuntijatietoon. Huolellisuusvelvoite edellyttää kuitenkin, että valtuutettu perehtyy käytettävissään olevaan aineistoon ja kiinnittää huomiota mahdollisiin epäselvyyksiin tai oikeudellisesti merkityksellisiin kysymyksiin. 

Vapaan mandaatin periaate liittyy läheisesti virkavastuuseen. Valtuutetun toimivalta ei perustu poliittisen ryhmän jäsenyyteen, vaan vaalissa saatuun luottamukseen. Tämän vuoksi valtuutettu ei voi sitovasti luopua harkintavallastaan esimerkiksi poliittisella sopimuksella. Poliittiset sitoumukset voivat olla merkittäviä poliittisen toiminnan kannalta, mutta ne eivät voi rajoittaa valtuutetun oikeudellista vastuuta julkisen vallan käyttäjänä. 

Kollektiivinen päätöksenteko vaikuttaa siihen, miten vastuuta käytännössä arvioidaan. Päätökset syntyvät usein laajan valmistelun ja poliittisen keskustelun perusteella, eikä yksittäinen valtuutettu yleensä ratkaise päätöksen lopputulosta yksin. Tästä huolimatta jokainen valtuutettu osallistuu päätöksentekoon omalla kannanotollaan. Vastuu liittyy siihen, onko valtuutettu toiminut huolellisesti ja käyttänyt harkintavaltaansa asianmukaisesti. 

Ryhmäkurin ja virkavastuun välinen suhde voidaan siten jäsentää kahden tason kautta. Poliittisella tasolla ryhmäkuri on osa demokraattista päätöksentekoa ja mahdollistaa poliittisten ohjelmien toteuttamisen. Oikeudellisella tasolla virkavastuu on kuitenkin henkilökohtainen eikä siirry poliittiselle ryhmälle. Poliittinen paine tai ryhmäpäätös ei muodosta oikeudellista perustetta luopua itsenäisestä harkinnasta. 

Kokonaisuutena valtuutetun asema rakentuu kahden toisiaan täydentävän periaatteen varaan. Kollektiivinen päätöksenteko mahdollistaa kunnallisen itsehallinnon toimivuuden ja poliittisen järjestelmän johdonmukaisuuden. Henkilökohtainen virkavastuu puolestaan turvaa julkisen vallan käytön lainmukaisuuden ja riippumattomuuden. Poliittinen yhteistyö on käytännössä välttämätöntä, mutta oikeudellinen vastuu säilyy yksilöllisenä. Tämä periaate varmistaa, että julkisen vallan käyttö perustuu viime kädessä valtuutetun omaan harkintaan ja vastuuseen.